مرتبة المعاهدات الدولية في التشريعات الوطنية والدستور الأردني
إن القانون الداخلي لكل دولة هو الذي يضع الحل لإشكالية التعارض بينه وبين القانون الدولي، فهناك بعض الدول قد تنص صراحًة في قانونها الوطني على المرتبة القانونية للمعاهدات الدولية، وهناك بعض الدول قد يسكت فيها المشرع عن بيان مرتبة المعاهدات الدولية ومنها الأردن، وفي حالة التطبيق العملي للمعاهدة الدولية تثور المشكلة أمام القاضي الوطني في حالة التعارض ما بين قانون وطني نافذ ومعاهدة دولية التزمت بها الدولة؛ وبالتالي فإن معالجة مرتبة المعاهدة الدولية في دستور الدولة تكتسب أهميه كبيرة، فهي توضح لنا ما الحال في حال تعارض أحكام القانون الوطني مع المعاهدة الدولية، وتبين لنا متى تصبح أحكام المعاهدة الدولية جزءًا من القانون الوطني، وما هو القانون الذي يسمو على الآخر، فسوف نوضح في مقالنا هذا مرتبة المعاهدات الدولية في الدستور الأردني والتشريعات الوطنية من خلال العناصر التالية:
أولّا: مفهوم المعاهدات الدولية
ثانيًا: خصائص المعاهدات الدولية
ثالثًا: أنواع المعاهدات الدولية
رابعًا: شروط صحة المعاهدات الدولية
خامسًا: موقف الدستور الأردني من مرتبة المعاهدات الدولية
سادسًا: موقف القضاء الأردني من مرتبة المعاهدات الدولية
سابعًا: موقف الفقه في الأردن من مرتبة المعاهدات الدولية
ونقدم شرحًا تفصيليًا لكل عنصر من العناصر الرئيسية السابقة، فيما يلي:
أولّا: مفهوم المعاهدات الدولية
“هي توافق واتفاق إرادة ما بين شخصين أو أكثر من أشخاص قانونيين على القيام بإحداث آثار قانونية معينة وفقًا لقواعد وأعراف ومبادئ القانون الدولي”[i]([1]).
ثانيًا: خصائص المعاهدات الدولية
تتسم المعاهدات الدولية بالخصائص التالية:
١. لا يتم إبرامها إلا من قبل أشخاص القانون الدولي
إن المعاهدة الدولية لا يتم إبرامها إلا من قبل أشخاص القانون الدولي؛ وبالتالي فإن العقود التي تبرمها الدول والمنظمات الدولية مع أشخاص من القانون الخاص لا تعتبر من قبيل المعاهدات الدولية، ولا يحكمها قانون المعاهدات الدولية، غير أن عدم سريان الاتفاقية على الاتفاقات الدولية التي تعقد بين الدول والأشخاص الأخرى للقانون الدولي أو بين هذه الأشخاص الأخرى مع بعضها البعض لا يخل بالقوة القانونية لتلك الاتفاقية، والمعاهدة ينصرف اصطلاحها إلى كافة الاتفاقات الدولية مهما كانت التسمية التي تطلق عليها.
٢. المعاهدة نتاج توافق أكثر من ِإرادة
المعاهدات الدولية هي نتاج توافق أكثر من ِإرادة، والإرادة يجب أن تكون حرة حتى لا يشوبها عيب من عيوب الإرادة.
٣. المعاهدات تصدر بصورة مكتوبة
هذا الاتفاق يجب أن يكون مكتوبًا، ولكن عدم كتابة المعاهدة لا يؤثر على قوتها القانونية والإلزامية بالنسبة لأطرافها، ولا يمنع من تطبيقها وسريانها في مواجهة أطرافها؛ لأنها معبرة عن إرادتهم حتى وإن كانت غير مكتوبة.
٤. المعاهدة تخضع للقانون الدولي
إن المعاهدة الدولية تخضع للقانون الدولي، وفي حالة أنها كانت خاضعة لغير القانون الدولي لا تعتبر معاهدة دولية، كأن تكون خاضعة للقانون داخلي في هذه الحالة لا يمكن اعتبارها معاهدة دولية.
٥. المعاهدة تهدف إلى إحداث آثار قانونية
إن المعاهدة الدولية تهدف إلى إحداث آثار قانونية من حيث إنشاء حقوق والتزامات متبادلة للدول الأطراف بحيث تكون ملزمة لهم، لكن الأثر القانوني يختلف تبعًا لاختلاف طبيعة المعاهدة.
ثالثًا: أنواع المعاهدات الدولية
يمكن تقسيم أنواع المعاهدات الدولية على النحو التالي:
١. من حيث عدد الأطراف
تنقسم المعاهدات الدولية من حيث عدد الأطراف إلى معاهدة ثنائية الأطراف ومتعددة الأطراف، كالتالي:
أ. معاهدة ثنائية الأطراف
وهي تلك المعاهدة التي تنشأ بين طرفين دولة ومنظمة دولية أو منظمتين ودولتين أو دولة ودولة أخرى.
ب. معاهدة متعددة الأطراف (الجماعية)
وهي التي تنشأ بين أكثر من دولتين أو قد تنشأ بين أكثر من منظمتين دوليتين.
٢. من حيث طبيعتها
تنقسم المعاهدات الدولية من حيث طبيعتها إلى معاهدة تعاقدية ومعاهدة شارعة، كالتالي:
أ. المعاهدات التعاقدية
هي التي تعقد بين دولتين أو عدد محدود من الدول في شأن خاص بها، وهي لا تلزم إلا الدول الموقعة عليها ولا يتعدى أثرها من حيث الإلزام دولة ليست طرفًا فيها، وينبغي أن تكون متوافقة مع قواعد القانون الدولي وإلا كانت عرضة للمسؤولية الدولية، كالمعاهدات التجارية.
ب المعاهدات الشارعة
هذه المعاهدات تبرم بين مجموعة كبيرة من الدول يكون الهدف من هذه المعاهدات ايجاد قواعد قانونية جديدة لتنظيم العلاقة بين أشخاص القانون الدولي، ومن أمثلة هذه المعاهدات، اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات سنة ١٩٦٩م.
رابعًا: شروط صحة المعاهدات الدولية
يشترط لصحة المعاهدات الدولية توافر أهلية التعاقد ومشروعية موضوع التعاقد على النحو التالي:
١. أهلية التعاقد
تتمثل الأهلية في خلو إرادة الدولة من عيوب الرضا أي خلوها من أي إكراه أو غش أو تدليس، وتوافر الأهلية في القانون الدولي تختلف عن الأهلية في القانون الداخلي، فالأهلية في القانون الدولي هي توافر الشخصية الدولية وهي لا تتوافر إلا للدول ذات السيادة الكاملة وللمنظمات الدولية في حدود معينة.
2. مشروعية موضوع المعاهدة
القاعدة العامة أن للدول حرية مطلقة في تحديد موضوع الاتفاقية وطبيعته، غير أن هناك ضوابط للتصرفات الدولية لا يمكن تجاهلها وهي كالتالي:
أ. ألا تتعارض المعاهدة وقت إبرامها مع قاعدة من القواعد الآمرة من قواعد القانون الدولي العام، ولأغراض هذه الاتفاقية تعتبر قاعدة آمرة من قواعد القانون الدولي العام إذا كانت مقبولة ومعترف بها من الجماعة الدولية كقاعدة لا يجوز الإخلال بها ولا يمكن تغييرها إلا بقاعدة لاحقة من قواعد القانون الدولي العام ويكون لها نفس الطابع، مثل تحريم تجارة الرقيق والمخدرات أو التعدي علي الدول.
ب. ألا يتنافى موضوعها مع الآداب العامة أو الأخلاق الدولية أو المبادئ الإنسانية العامة، كأن تفرض دولة على أخرى معاهدة تتضمن شروطًا فيها اعتداء صارخ على الحقوق الأساسية لهذه الدولة، أو تتضمن معاملة لشعبها تتنافى مع المبادئ الأساسية لحقوق الإنسان.
ت. ألا تتعارض مع التزامات الدولة التي يتضمنها ميثاق الأمم المتحدة.
ث. أن يكون موضوع الاتفاقية ممكنًا.
خامسًا: موقف الدستور الأردني من مرتبة المعاهدات الدولية
تختلف مكانة المعاهدة الدولية من نظام قانوني لآخر وذلك حسب الاتجاه الذي يتبناه دستور هذه الدولة، وفيما يتعلق بموقف الدستور الأردني من مرتبة المعاهدات الدولية، “فهناك عدة نصوص وردت في الدستور الأردني لعام 1952م وتعديلاته ذات صلة بالقانون الدولي هي:
١. المادة الأولى والتي تبين نوع نظام الحكم وهو نظام نيابي ملكي وراثي وبيان المركز القانوني الدولي للأردن على أنه دولة عربية مستقلة ذات سيادة وهذا تأكيد لأهم مبدأ في القانون الدولي وهو مبدأ سيادة الدولة والذي من أحد مظاهره الخارجية حق الدولة بإبرام المعاهدات الدولية سواء معاهدات ثنائية أم معاهدات جماعية بما فيها تلك المعاهدات المنشأة لمنظمات دولية.
٢. الفقرة الثانية من (المادة ٢١) من الدستور والتي تقضي تطبيق الاتفاقيات الدولية والقوانين في مسائل تسليم المجرمين العاديين ويلاحظ أن المشرع الدستوري قدم اتفاقيات الدولية على القوانین في كل ما يتعلق بتسليم المجرمين العاديين.
٣. الفقر الأولى من (المادة ١٠٣) من الدستور والتي تقضي باللجوء للعرف الدولي لمعرفة القانون الواجب التطبيق فيما يتعلق بالأحوال الشخصية للأجانب والتي تندرج في ِإطار القانون الدولي الخاص.
٤. (المادة 33) من الدستور بفقرتيها الأولى والثانية، ففي هذه المادة تبين لنا في فقرتها الأولى السلطة المختصة بإبرام المعاهدات الدولية وهو جلالة الملك، أما الفقرة الثانية منها فإنها تشترط موافقة مجلس الأمة على طائفتين من المعاهدات الثنائية وهي:
أ. المعاهدات والاتفاقيات الدولية التي من شأنها تحميل خرانة الدولة شيئًا من النفقات.
ب. المعاهدات والاتفاقيات الدولية الماسة بحقوق الأردنيين العامة والخاصة”([2]).
ومن خلال هذه النصوص الدستورية يتضح أن الدستور الأردني لم يبن لنا مرتبة المعاهدة الدولية في النظام القانوني الوطني بخلاف أغلب دساتير الدول التي اشتملت أحكامها على بيان هذه المرتبة، فلو نظرنا إلى دساتير بعض الدول لوجدنا أنها تختلف في مرتبة المعاهدات، فبعض دساتير الدول تعطي المعاهدات الدولية مرتبة مساوية لمرتبة القانون، والبعض الآخر يعطي المعاهدات الدولية مرتبة أعلى من القانون الداخلي، وبعض الدساتير تعطي المعاهدات الدولية مرتبة أعلى من الدستور على النحو التالي:
فقد جاء في الدستور الفرنسي عام 1958م أن المعاهدات أّو الاتفاقيات التي يتم التصديق أّو الموافقة عليها والتي تم نشرها تسمو على القوانین شريطة أن يطبق الطرف الآخر هذه المعاهدة أو هذا الاتفاق، فالمعاهدة الدولية وفقًا للدستور الفرنسي تسمو مرتبة على القوانين الداخلية الفرنسية طالما هي تحترم وتطبق من الطرف الآخر، كذلك الحال في الدستور الجرائري لعام 2008م أعطي المعاهدات الدولية مرتبة سامية على القوانین الداخلية في الجرائر.
أما المشرع الدستوري المصري في دستور عام ٢٠١٤م فقد ساوي بين المعاهدة الدولية والقانون في المرتبة، وجعل المعاهدة الدولية المستوفية للشروط والمنشورة بمرتبة القانون مع عدم جواز مخالفة المعاهدة الدولية لأحكام الدستور.
أما المشرع الدستوري الأردني الهولندي فقد جعل من المعاهدة الدولية التي تبرمها مملكة هولندا أعلى مرتبة من الدستور الهولندي، وقريب من ذلك الدستور القطري الذي أعطى مكانة مهمة للمعاهدات الدولية؛ وبالتالي فإن سكوت الدستور الأردني عن بيان مرتبة المعاهدات الدولية أمر غير مبرر، وعلى الرغم من أن المشرع لم يبين مكانة المعاهدة الدولية في البناء الهرمي للقانون في الأردن بنص صريح، فإن القضاء قد يعالج هذا السكوت ويسد هذا النقص باجتهاداته القضائية.
سادسًا: موقف القضاء الأردني من مرتبة المعاهدات الدولية
على الرغم من أن المشرع الأردني لم يبين مكانة المعاهدة الدولية بنص صريح غير أن الاجتهاد القضائي استقر على تطبيق أحكام المعاهدة الدولية حتى وإن تعارض مع القانون الدولي، ويعد ذلك تبينًا للاتجاه القائل بسمو المعاهدة الدولية على القانون الداخلي، ويظهر ذلك جليًا في أحكام محكمة التمييز، فمن خلال تتبع قرارات محكمة التمييز في الأردن وهي محكمة قانون بشكل أساسي وتقع على رأس هرم النظام القضائي في الأردن، نجد بأن المحكمة استقرت على أن المعاهدات الدولية تسمو في مرتبتها على القانون الداخلي في الأردن ولها الأولوية في التطبيق في حال وجود نص في القانون متعارض مع نص وارد في المعاهدة الدولية، سواء إذا كانت المعاهدة الدولية لاحقة على إصدار القانون أم أن القانون صدر بعد ِبرام المعاهدة الدولية، فالعلو والسمو والأولوية في التطبيق هو دائمًا للمعاهدة.
فقد جاء في قرار لمحكمة التمييز بأن الاتفاقيات الدولية التي تبرمها الدولة هي أعلى مرتبة من القوانين النافذة وأنها واجبة التطبيق ولو تعارَضت نصوصها مع أحكام هذه القوانین، وعليه فإن إغفال محكمة الاستئناف تطبيق اتفاقية الرياض العربية للتعاون القضائي وإصدارها لقرارها وفقًا لقانون تنفيذ الأحكام الأجنبية جعل قرارها مخالفًا للقانون
وقد جاء في قرار آخر لمحكمة التمييز بأن الاتفاقية الثنائية الدولية واجبة الإلزام ويجب العمل بها وهي أعلى مرتبة في التطبيق من القانون الداخلي في حال تعارضها ولا محل للقول بمبدأ المعاملة بالمثل ما دام أن اتفاقية التبادل التجاري المعقودة بن سوريا والأردن لعام 1975م لم يرد فيها نص على مبدأ المعاملة بالمثل.
وبهذا فلا مجال لتطبيق القوانین النافذة في الأردن إلا إذا لم يكن هناك نص وارد في المعاهدة متعارضًا معه، وفي حال وجود معاهدة دولية تخالف أحكامها النصوص القانونية النافذة فإن القضاء لا يطبق إلا أحكام المعاهدة الدولية، وهنا يتعطل مبدأ اللاحق يسود على السابق.
سابعًا: موقف الفقه في الأردن من مرتبة المعاهدات الدولية
تعددت آراء فقهاء شراح القانون في الأردن بشأن مرتبة المعاهدات الدولية في النظام القانوني الأردني، فبعض الفقهاء اكتفى ببيان موقف القضاء الأردني الذي يؤيد سمو المعاهدات الدولية دون أن يتطرق لمكانة المعاهدات الدولية في النظام القانوني الأردني.
“وآخرين يرى باندماج قواعد القانون الدولي العام ضمن نصوص التشريع الوطني يترتب عليه أن تصبح لهذه القواعد قوة القانون الداخلي إلى جانب صفتها الدولية”([3]).
بينما يتجه فريق آخر من شراح القانون الدولي إلى التسليم بسمو القانون الدولي العام على القوانین الداخلية، وأن عدم وجود نص دستوري يقرر سمو القانون الدولي العام على القوانین الداخلية لم يعد هناك ما يبرره بعد الزيادة المضطردة من المعاهدات التي ترتبط بها الأردن مع الدول الأجنبية ومع تطور علاقتها معها”([4]).
وهناك البعض من فقهاء وشراح القانون العام الداخلي تصدى لبيان مكانة المعاهدات الدولية في سلم مصادر المشروعية وانقسموا إلى عدة آراء على النحو التالي:
رأي يعتبر المعاهدة الدولية لها نفس مرتبة القانون، “وهناك رأَي يذهب إلى أن المعاهدات الصادرة وفقًا للمادة (2/33) تتمتع بقوة القانون العادي، أما المعاهدات الصادرة وفقًا للفقرة 1 من المادة نفسها، فلا تتمتع بمرتبة القانون العادي؛ بل مرتبة مساوية للمرتبة القانونية التي تتمتع بها الأنظمة”([5])
“في حين يرى البعض أن المعاهدات الصادرة وفقًا للفقرة (1) من (المادة ٣٣) ذات قوة أدنى من التشريع العادي والأنظمة في هرم تدرج القواعد القانونية في البناء القانوني للدولة”
ونؤيد من جانبنا الرأي القائل بأن تكون للمعاهدة الدولية مرتبة أسمى من مرتبة القانون وأقل من مرتبة الدستور؛ لأن هذا الوضع هو الأمثل في تحقيق التوازن بين الحفاظ على المكانة والالتزامات الدولية بالنسبة للدولة الموقعة وبين الصراعات السياسية الداخلية، فمرتبة المعاهدة الدولية بالنسبة للقانون الداخلي في هذه الحالة ستقطع الطريق أمام السلطة المطلقة للمجلس التشريعي في التعديل الضمني في الاتفاقية عن طريق إصدار تشريعات لاحقة عليها مما يلعب دورا هامًا في استقرار الوضع الدولي للدولة االمعنية
أما الاتجاه القائل بوضع المعاهدة الدولية في نفس مستوى القانون الداخلي فهو اتجاه محل نظر حيث تكون يد السلطة التشريعية مطلقة في الالتزام أو عدم الالتزام بالمعاهدات الدولية، فيكون من حق المجلس التشريعي اصدار قانون لاحق على المعاهدة ينظم نفس المسائل التي نظمتها ولكن بصورة مختلفة، ويعتبر ذلك إلغاء ضمنيًا لمواد المعاهدة الملزم بها القاضي الوطني، مما قد يؤثر على التزام الدولة المعنية بتطبيق أحكام الاتفاقيات الدولية.
إعداد/ محمد محمود
[1] د. عبد الكريم علون، الوسيط بالقانون الدولي العام، ص٢٥٨.
[2] د. صايل مفلح المومني، مرتبة المعاهدات الدولية في ضوء القانون الدولي والدستور الأردني، ص١١٣.
[3] د. رشا عارف السيد، القانون الدولي العام، ص٧٥.
[4] د. ممدوح حسن مانع العدوان، مرتبة المعاهدات الدولية في التشريع الوطني والدستور الأردني، ص٨٥.
[5] د. أحمد الغويري، القضاء الإداري الأردني، ص١٣.
